Pendayagunaan Aset Jaminan/Harta Kekayaan Lain sebagai Opsi Penyelesaian Piutang Negara

John Raoul A. Wiranatakusumah, Hutagalung Jodi Hizkia, Irsyad Audrian Adhyasta

Pendahuluan

Kementerian Keuangan telah menerbitkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 23 Tahun 2026 tentang Perubahan atas PMK Nomor 240/PMK.06/2016 mengenai Pengurusan Piutang Negara (PMK 23/2026) yang membawa sejumlah pembaruan dalam mekanisme pengurusan piutang negara. Salah satunya yakni pengaturan tentang pendayagunaan aset jaminan atau harta kekayaan lain yang telah disita (selanjutnya disebut pendayagunaan) sebagai bagian dari upaya penyelesaian piutang negara.

Untuk memahami signifikansi pengaturan tersebut, penting terlebih dahulu memahami saat lahirnya suatu piutang dan penentuan tahap suatu piutang masuk ke dalam rezim pengurusan piutang negara. PMK 23/2026 mendefinisikan piutang negara sebagai jumlah uang yang wajib dibayar kepada negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian, atau sebab apa pun (selanjutnya disebut sebagai piutang negara). Dalam konteks pengurusan piutang negara, suatu piutang secara efektif memasuki rezim penagihan oleh negara setelah diserahkan kepada Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) oleh debitur/penyerah piutang dan diterbitkan Surat Penerimaan Pengurusan Piutang Negara (SP3N) sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2022 tentang Pengurusan Piutang Negara oleh Panitia Urusan Piutang Negara (PP 28/2022). Sejak saat itu, hubungan hukum yang semula bersifat keperdataan biasa memasuki rezim penagihan khusus yang menjadi kewenangan negara.

Penyitaan atas Jaminan/Harta Kekayaan Lain

Pengurusan piutang negara dilakukan secara bertahap, mulai dari penagihan administratif, penagihan paksa melalui surat paksa, penyitaan aset, hingga eksekusi. Penyitaan dilakukan apabila kreditur/penanggung utang tetap tidak memenuhi kewajibannya setelah melalui tahapan penagihan, termasuk setelah diterbitkannya surat paksa yang mewajibkan pelunasan utang dalam waktu 1 x 24 jam sejak pemberitahuan. Apabila kewajiban tersebut tetap tidak dipenuhi, PUPN berwenang melakukan penyitaan melalui Surat Perintah Penyitaan (SPP).

Karakter penyitaan dalam pengurusan piutang negara pada prinsipnya lebih mencerminkan tindakan pengamanan atas aset daripada peralihan hak kepemilikan. Kesimpulan tersebut dapat ditarik secara sistematis dari pengaturan dalam PP 28/2022 yang masih membuka kemungkinan penebusan barang jaminan maupun penjualan barang jaminan oleh penanggung utang sebelum dilakukannya eksekusi. Dengan kata lain, penyitaan belum serta-merta menghapus keterkaitan hukum penanggung utang atau penjamin utang atas aset yang disita.

Dalam praktik, aset yang telah disita kerap berada dalam posisi pasif menunggu pelaksanaan eksekusi atau pelelangan, meskipun proses tersebut tidak selalu berlangsung singkat. Kondisi inilah yang kemudian dijawab melalui PMK 23/2026 dengan memperkenalkan mekanisme pendayagunaan, yaitu pemanfaatan aset sitaan untuk menghasilkan nilai ekonomi selama proses pengurusan piutang masih berlangsung.

Bagaimana Pendayagunaan Dilaksanakan?

PMK 23/2026 memperkenalkan dua bentuk pemanfaatan aset setelah dilakukan penyitaan, yaitu penguasaan fisik dan penggunaan oleh negara (selanjutnya disebut sebagai penguasaan fisik), serta pendayagunaan oleh pihak ketiga. Penguasaan fisik dilakukan apabila aset digunakan secara langsung oleh kementerian atau lembaga untuk menunjang penyelenggaraan pemerintahan atau pelayanan publik. Dalam mekanisme ini, penggunaan aset tidak menghasilkan nilai ekonomi dan tidak diperhitungkan sebagai pengurang utang penanggung utang. Penguasaan fisik tersebut juga bersifat sementara dengan jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun.

Berbeda dengan mekanisme tersebut, pendayagunaan dilakukan melalui kerja sama dengan pihak ketiga untuk menghasilkan nilai ekonomi atas aset yang telah disita. Pihak ketiga dalam konteks ini dapat berupa badan usaha milik negara/daerah/desa, perorangan, badan usaha lain, maupun pihak lain yang memenuhi persyaratan. Pendayagunaan tidak mensyaratkan adanya persetujuan terlebih dahulu dari penanggung utang, sehingga memberikan ruang bagi PUPN untuk mengoptimalkan pemanfaatan aset tanpa menunggu persetujuan pihak yang berutang. Adapun pendayagunaan dilaksanakan dengan jangka waktu paling lama 5 (lima) tahun.

Pendayagunaan diawali dengan adanya permohonan dari pihak ketiga kepada PUPN cabang untuk memanfaatkan aset yang telah disita dengan melampirkan persetujuan dari penyerah piutang. Dalam hal permohonan tersebut telah memenuhi syarat, maka penilai pemerintah di lingkungan Direktorat Jenderal Kekayaan Negara atau penilai publik yang ditunjuk oleh direktur jenderal akan menentukan nilai ekonomis aset sebagai dasar penetapan nilai pendayagunaan.

Berdasarkan hasil penilaian, ketua PUPN cabang menetapkan nilai pendayagunaan yang wajib dilunasi oleh pihak ketiga paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak penetapan. Apabila tidak dilunasi dalam jangka waktu tersebut, keputusan pendayagunaan menjadi tidak berlaku. Berdasarkan mekanisme tersebut, berbeda dengan skema sewa pada umumnya, pembayaran nilai pendayagunaan tidak dilakukan secara periodik, tetapi dibayarkan penuh di awal, kemudian diperhitungkan sebagai pengurang kewajiban penanggung utang kepada negara.

Dengan demikian, berdasarkan perspektif pemulihan piutang, mekanisme ini memberikan manfaat bagi seluruh pihak, yaitu negara memperoleh alternatif percepatan penyelesaian piutang, penyerah piutang memperoleh pemulihan yang lebih cepat, dan bahkan penanggung utang memperoleh pengurangan utang sebelum aset dialihkan melalui eksekusi.

Status Hukum Aset Selama Pendayagunaan

Pada saat pendayagunaan berlangsung, status hukum atas aset jaminan atau harta kekayaan lain pada prinsipnya tetap berada pada penanggung utang atau penjamin utang. Secara de jure, kepemilikan atas aset tersebut tetap berada pada penanggung utang, namun di sisi lain penguasaan atas aset berada pada negara untuk kepentingan pengurusan piutang negara.

Pihak ketiga yang memanfaatkan aset hanya memperoleh hak penggunaan yang bersifat kontraktual berdasarkan keputusan PUPN cabang. Hak tersebut bukan hak kebendaan seperti hak milik, hak guna, maupun hak jaminan. Konsekuensinya, hubungan hukum yang timbul dalam pendayagunaan pada dasarnya merupakan hubungan administratif dan kontraktual yang bersumber dari kewenangan publik PUPN.

Dalam konteks tersebut, pelaksanaan pendayagunaan tanpa persetujuan penanggung utang mencerminkan adanya pembatasan terhadap hak penguasaan penanggung utang atas aset yang telah disita. Akan tetapi, pembatasan tersebut bersifat sementara selama aset masih berada dalam tahap pengurusan piutang dan belum dilakukan eksekusi. Peralihan hak atas aset pada prinsipnya baru terjadi setelah dilaksanakannya penjualan lelang, penjualan tanpa lelang, atau bentuk penyelesaian lain yang mengakibatkan beralihnya hak atas aset kepada pihak lain.

Penebusan Aset Saat Pendayagunaan Berlangsung

Pada prinsipnya, PP 28/2022 memberikan kesempatan untuk memperoleh kembali aset tetap terbuka meskipun aset telah disita dalam rangka pengurusan piutang negara. Penjamin utang dimungkinkan untuk melakukan penebusan sebesar nilai pembebanan hak tanggungan, fidusia, atau hipotik dengan persetujuan PUPN. Akan tetapi, mekanisme ini tidak berlaku bagi penanggung utang atau penjamin utang yang menjamin seluruh utang, sehingga secara praktik penebusan dimaksud ditujukan kepada penjamin utang yang hanya menjamin sebagian kewajiban (penjamin parsial). Sementara itu, apabila aset hendak diperoleh kembali oleh penanggung utang, mekanisme yang tersedia adalah pelunasan seluruh kewajibannya kepada negara atau penjualan barang jaminan tanpa melalui lelang.

Pertanyaan penting muncul apabila pelunasan utang atau penebusan dilakukan pada saat aset sedang berada dalam penguasaan pihak ketiga berdasarkan perjanjian pendayagunaan yang masih berlangsung. Mengingat pendayagunaan dilaksanakan berdasarkan hubungan kontraktual yang memberikan hak penggunaan atas aset dalam jangka waktu maksimal 5 (lima) tahun, pelunasan atau penebusan di tengah masa pendayagunaan berpotensi menimbulkan persoalan mengenai keberlanjutan penggunaan aset oleh pihak ketiga.

Hingga saat ini, PMK 23/2026 belum mengatur secara spesifik mengenai mekanisme penyelesaian dalam kondisi tersebut. Belum terdapat ketentuan yang secara tegas mengatur tentang pengakhiran pendayagunaan ketika terjadi pelunasan atau penebusan, mekanisme penyerahan kembali aset, maupun kedudukan pihak ketiga yang sebelumnya telah melunasi nilai pendayagunaan dan memperoleh hak penggunaan atas aset tersebut. Kekosongan pengaturan ini berpotensi menimbulkan ketidakpastian dalam praktik, khususnya ketika PUPN harus menyeimbangkan hak penanggung utang atau penjamin utang untuk memperoleh kembali asetnya dengan hak penggunaan yang telah diberikan kepada pihak ketiga.

Pandangan JR Lawyers

Kehadiran PMK 23/2026 pada dasarnya mencerminkan pendekatan baru yang lebih progresif dalam pengurusan piutang negara. Melalui mekanisme pendayagunaan, aset sitaan tidak lagi diposisikan semata sebagai objek pengamanan sebelum eksekusi, tetapi juga dapat dimanfaatkan untuk menghasilkan nilai ekonomi guna mempercepat pemulihan piutang negara.

Namun demikian, efektivitas pendayagunaan pada akhirnya tidak hanya ditentukan oleh kemampuannya menghasilkan nilai ekonomi, tetapi juga kepastian hukum yang dapat diberikan kepada para pihak. Oleh karena itu, pengaturan lebih lanjut mengenai mekanisme pengakhiran pendayagunaan, penyerahan kembali aset, serta kedudukan pihak ketiga menjadi penting untuk memastikan tujuan optimalisasi pemulihan piutang negara dapat berjalan seiring dengan pelindungan hak para pihak.

Kata kunci: litigasi, piutang negara, pendayagunaan, aset jaminan, harta kekayaan lain